米格代尔 | 生存的政治：弱国家为何无法战胜强社会及其后果
乔尔·S·米格代尔（Joel S. Migdal），哈佛大学博士，Migdal教授是华盛顿大学政治系的Robert F. Philip讲座教授，同时兼任国际关系学院中东研究项目主任。曾任哈佛大学副教授、特拉维夫大学高级讲师。主要研究方向为比较政治学、国家与社会关系。代表作有《强社会与弱国家》和《社会中的国家：国家与社会如何相互改变与相互构成》等。
国家领导者与国家机构
在一代人的时间里，亚洲和非洲的新兴国家将自身彻底地渗透到它们的社会中，乃至于每个偏远的角落。从正式制度的角度看，这些社会和“二战”刚结束之时的差异如此之大，以至于无法辨别。第三世界的旧国家，同样改变了它们社会的政治和社会图景。从农业银行到研究生院，各种类型的国家机构，改变了城市、城镇和乡村的模样，使其与十几年前的样子截然不同。这些机构在整个第三世界创造了新的、不可逆转的社会关系。
在许多国家，国家的媒体都试图通过宣传国家领导者，将其作为国家的真实象征来强化国家机构的普遍存在。譬如说，在约旦，电视新闻每天都以同样的话语“尊敬的侯赛因国王陛下今天……”开始，罕有例外。“在扎伊尔，”奈保尔写道，“蒙博托就是新闻本身：他的言论、他接见谁、支持他的游行、新的任命，这些都是宫廷新闻。”
然而，国家领导者与国家其他部分的关系，远比这些新闻报道告诉我们的要复杂得多。一个国家领导者打破族长的或传统的各种规则的能力取决于他和那些渗入社会的各个国家机构的关系。如何利用这些机构——尤其是那些安全和动员部门——来提高自身优势，对于国家领导者的政治生存和有效性具有决定意义。安全部门能维护国内社会稳定，保护国家不受外来侵犯，以及发现潜在的侵犯者。
动员人力物力资源对实现国家领导者的目标同样十分关键。“权力这一概念确实一直都包含政府动员资源的能力。”官僚机构能通过征集直接和间接税，以及重新组织人力和生产而动员这些资源。有效的机构不仅能为实现国内目标而增强税收能力，还能缓解因为国际收支和还债造成的收支不平衡等对国家领导者的严重的外部压力。我们还将会看到，动员还能防止国家的各个部门按相反的目标行事。简而言之，建立强大的国家机构，为社会制订规则，对国家领导者而言并不是一个抽象的规范；来自社会自身和外部的各种规则阻碍着建立强大的国家机构。
《社会与政治运动讲义》，作者为赵鼎新，社会科学文献出版社，2012年1月出版。[图源：book.douban.com]
然而，虽然看起来很奇怪，但是动员民众能力有限的国家领导者往往会削弱国家的各种武器，尤其是那些最终不仅能给国家领导者带来动员能力，而且增强（我稍后还会提出的）其安全的机构。本章我将探讨这个悖论。我将论证：在弱国家所处的社会中，持续冲突的环境——大量存在于社会中的非国家机构的碎片化的社会控制——导致了一套国家内部组织之间的、国家领导者和国家机构之间的独特的、病态的关系。反过来，这些国家机构内部的关系也型塑了国家机构对社会的渗透的属性。
国家领导者的两难选择
社会对国家影响的关键存在于政治动员的过程之中。上文引述的兰伯恩（Lamborn）的话强调，“权力确实包含政府动员资源的能力”。作为社会组织（其中许多组织自身具备制订规则的能力）混合体的社会，都见证了对国家领导者运用国家作为维持政治动员手段的努力的强力抵抗。这种动员要求的不只是训词、领袖气质，或者抽象的意识形态；它还要求创造一个环境，使得民众感到符号和行为准则都对他们的福利至关重要，并要求为他们提供表达其支持的制度化渠道。简而言之，只有当国家领导者能为民众提供可行的生存策略时，他们才能得到持续的政治动员。
形成有效的生存策略要求一套精心设计的制度以制订惩罚措施和提供物质刺激，并将国家服务和惩罚纳入一个一致的、有意义的符号之中。然而，社会控制分散在各种各样的组织中的社会里，国家领导者却身处危险的礁石和巨大漩涡之间，面临一个左右为难的困境：一方面，国内外的威胁能通过建立国家机构、提供生存策略而进行的政治动员而被消除；另一方面，加强这些国家机构自身却可能同时成为对国家领导者自身的威胁。
我们可以通过三个简单的模型来理解和研究这个悖论：一个市场模型、一个离心力和向心力的物理模型，以及一个风险持有模型。
政治动员对于那些拥有许多支持渠道的国家领导者而言是有效的工具。正如在一个自由市场中，没有一个单个的行动者能明显改变供求关系，以影响一种商品的总体价格。类似地，领导者们寻找足够的动员渠道，从而使得没有一个国家机构能控制很大一部分国家动员能力以至于能独自影响支持的总量。在一个寡头垄断市场，少数几个行为者控制了需求或供给的很大一部分，以至于他们能有效地影响该商品的价格。在一个动员能力寡头垄断的情况下，少数几个机构能影响最高领导者获得支持的所有通道。
为何这样一种动员能力的寡头垄断会威胁到国家领导者？它们毕竟也是国家的一部分，而且“应该”和国家领导者有着类似的偏好。我们在第四章引用过丹·霍洛威茨形容国家领导的危险性的物理模型。他问：“在伊休夫，‘向心力’是如何克服‘离心力’的？”夏皮罗论述了本-古里安的所有“行动”都必须被一个中心所控制的感觉这一同样的论题。本-古里安说，即使那些犹太人的半国营机构主办的机构，“也寻求自身的利益，而非被一个全局性的国家计划所引导”，而且最终是每个组织都“由自己统治而且为自己而统治”。
任何国家机构自身独特的视角都造成了离心倾向，使得它脱离其他机构和国家行政领导的视线。这种特殊的视角由许多渠道造成并强化：包括共享的社会化（如军事院校）、在参与者广泛的论坛中重复代表机构利益发言、日常的个人接触、机构中资源和地位的有效分配，等等。这些因素能在任何复杂的机构中发现，它们造成的离心力为每个研究官僚机构的学者所熟悉。马修·霍尔登爵士在被他称为行政政客的人之间刻画了这一倾向，“这绝不意味着行政政客们是外出掠夺的海盗。但它确实意味着最圣洁的理性主义者（如果一个理想主义者能升任如此高位的话）都不能让机构运行，如果他放弃‘无论对错，都是为了我的机构’这一信条的话。”
机构的高层都寻求通过和支持者建立联系、在官僚内部制造忠诚来维持或创造其机构的影响力。这些行为都只是强化了机构自身具有的独特的视角。在其高层领导者之间长期形成的关于整个国家部门的目的和功能的一个机构内部的共有的、特殊的观点威胁着国家的内聚力，以及稳定性。
因此，如果想保持国家机构的一体性，使其多少能一致地行动，所有的国家领导者必须找到能对抗他们的机构的离心力的向心力。除了让太监充任其下属之外，国家领导者还有没有其他办法对付这一问题？在那些有很多动员支持的渠道的国家，国家领导者有更多的能力来控制这些离心力。他们的向心权力来自于，他们几乎在每个问题上都能运用这些动员渠道来动员反对任何一个被发现有显著问题或远远偏离国家领导者的特定机构的支持这一事实。那个特定的机构并未能掌握足够的动员能力，以至于能挑战国家领导者所能取得的支持。同样，一方面，一个问题本身对其他机构而言也不够显著，而使他们形成一个官僚联盟来挑战领导；另一方面，或者即使对于其他机构而言，这一问题本身确实十分显著，但不同的机构视角使得不具备形成一个联盟的足够条件。
然而，在社会控制高度碎片化分布的社会中，却是一个截然不同的情况；此处我们能很明显地看到社会对国家的影响。在一个动员能力寡头垄断的环境下——很少量的机构控制着国家领导者所能得到的大部分支持，向心力要小得多。因为此类国家的领导者缺乏足够的可以获得的支持，而且那么多社会控制还为强人所保持着，领导者们发现很难控制离心力在几个特定机构中产生并发展。威胁国家领导者的是对（特定）国家机构的持久的忠诚或者是缺乏有效的向心力情况下形成的政党联盟。在那些缺乏或者难以取得此类支持的国家中，很少几个机构垄断了动员能力，国家领导者的地位岌岌可危。
因此，只要强人们还能继续为其村庄、族群、城市邻里等提供有效的生存策略，国家就只能汇集有限的公共支持；公众缺乏足够的动机来提供他们的支持。国家领导者为农民和劳动者提供一套可替代的生存策略的前提是建立一套强力的国家机构。同样地，还需要从民众中动员起足够的支持来防止这些国家机构威胁到国家领导者的政治生存。如果没有通过奖赏、惩罚和符号的混合物而实现的动员民众的各种有效渠道的话，很难实现这种政治动员；这也是一开始就必须存在强大的国家机构的原因。这个悖论是国家领导者的两难困境。
害怕并削弱领导者达成其目标所需的各种机制这一困境，在各个弱国家的社会中都有所体现。这一困境多大程度上阻碍了国家领导者取得适当的权力、在全国实施他们制订的规则，则因国家的不同而不同。当强人们牢牢控制着当地资源的时候，国家对民众的动员变得很困难，而国家领导的困境也十分尖锐。由于害怕国内外的不稳定因素会威胁自身，国家领导者被迫将强制能力集中在很少几个安全机构手中，而这使得情况更加糟糕。这些机构同样形成了自身的视角，并因为它们所支配的手段而对领导者形成了明显的威胁。一个领导者所能用以制衡军队和其他安全机构的有效对策来自动员机构。在动员能力因受限于社会中社会控制的碎片化分布而不足的情况下，军事政变的危险更加尖锐。
国家领导者面临的两难困境，迫使他们有意无意地进行风险分析：他们必须衡量建立会演变成纳赛尔称之为权力中心的机构，对他们政治生存的威胁和他们对有效性和安全的需求之间的轻重。一个选择是推进机构的建立，即使社会控制还牢牢地被强人们所控制着。国家领导者缺乏从各种渠道获取足够的支持来控制新建的机构的能力。这一进程把领导者置于不断增长的、不受控制的离心力之中，这些离心力造成了丧失国家凝聚力乃至自身下台的现实威胁。国家领导者必须权衡：为实现他们的政治议程的目标，需要多大程度上改变其风险厌恶的倾向。（毕竟，如果他们被软禁的话，他们又能做什么呢？）
图为纳赛尔，埃及政治家，埃及共和国第二任总统，也是阿拉伯联合共和国的首任总统，埃及历史上最重要的领导人之一。[图源：baidu.com]
另一种选择是寻求其他起作用的向心力；譬如说在两个或几个机构之间寻求相互制衡，或者依赖某个社会群体来抗衡强大的国家机构。这种制衡在军队和安全机构中十分盛行，因为它们形成了对领导者的最大威胁。我在前文讨论过，纳赛尔在一段时间内，曾运用ASU来与埃及军队抗衡。其他国家的领导者为了对抗军队的离心力，往往建立两支或者更多的军队，让他们相互制衡。
叙利亚总统哈菲兹·阿萨德（Hafezal-Assad）就曾建立过这样一个军事机构。除了常规的军队之外，阿萨德政权还建立了由12000-25000人组成的防卫部队（Defence Units），以及一个由5000人组成的“斗争团体”（Struggle Companies）；二者都扮演着政权的御林军角色。阿萨德将防卫部队，而不是用常规部队，分布在首都大马士革及其周围布防。在历史上，忠诚对于御林军而言都是至关重要的；这也解释了为何在阿萨德的任期内，叙利亚的防卫部队都是由其兄弟拉法特·阿萨德（Rifaat al-Assad）所统领的。总统的一个表兄弟，阿德南·阿萨德（Adnanal-Assad），则统领着斗争团体。而且，防卫部队的一个特殊部队还负责保卫阿拉维斯阿萨德家族所在的种族群体。总统的另一个兄弟，贾米尔·阿萨德（Jamil al-Assad）领导着这支部队。
即使在像叙利亚这样一个面临如此严重的安全问题的国家——从1976年到1982年间爆发了四场重要的战争，其领导还是不打算建立一个有内聚力的、协调良好的作战机器。部队之间的互相分立、基于忠诚的任命和调动、建立重复的功能等，都是叙利亚军队组织中的核心要素。阿萨德出于害怕手头缺乏可以制衡一支有内聚力的军队的其他向心力量，而不敢去创建一支有战斗力的部队；事实上，在20世纪80年代，和其他国家相比，叙利亚在防务支出上花费了更大比例的国家收入。阿萨德的选择在1987年得到了补偿，据传拉法特成功地阻止了一个针对总统的阴谋，并最终杀死了40名叙利亚空军飞行员。
在印度，20世纪70年代中期时，边境安全部队内部的准军队性质的警察部队、中央预备警察，以及地方志愿军的总数达到了50万人左右。迈伦·韦纳（Myron Weiner）写道：
这些机构的一个关键特征就是它们不是军队的一部分，因此不在国防部的控制之下。它们也不像国家的警察部队那样在政府的掌控之中。准军队的武装力量直接在内政部的掌控之下。这意味着总理掌握着一支准军事武装力量以应对国内危机。
这同样还反映了国防部和政府的领导者对离心趋势的严重担心。国家安全和军事机构的普遍存在不仅意味着社会动荡中存在一支可用的独立力量；而且还是一支可以抗衡常规部队的切实的力量。
除了在强大的、有威胁的权力中心——尤其是那些国家领导者不易预测其所提供的服务的军队——之间寻求平衡之外，另外一个选择就是不进行重要的制度建设，而是减轻既存的和潜在的离心力。换句话说，在那些国家领导者面临着严重的困境时，最优先的考虑是采取一系列行动，以尽量阻止形成大规模的权力集中，尤其是那些有动员能力的权力的集中。这是一种“优先购买”的政策。正如纳赛尔在攻击自己的机构——快速增长的军队和ASU的时候，其他国家领导者也都转向了削弱潜在的强大的国家机构，或者其他可能积聚起强大的动员能力的社会组织。此时，取得强大的动员能力的目标被弃置一旁，即使这可能意味着无法对付国内外的各种风险，领导者所持有的社会变革的议程表也被搁置一旁。取而代之的是，国家领导者们选择了缓解他们目前所面临的政治生存的威胁。
从去殖民地化那个时代开始，领导者们可能发现了一条在充满漩涡的政治中——国家处在一个对它们的广大而碎片化的社会的控制十分有限的环境中生存的学习曲线。国家的现任和未来的领导者都发现了轻率地推动雄心勃勃的社会变革的计划可能带来的巨大风险。他们或许见证过通过国家机构来实行有深远意义的变革政策的内在的危险。只要广泛的政治动员不能为他们所掌握，他们自身也会深受作茧自缚之困——他们亲手缔造的官僚机构对他们的任期持有疑义。可以通过观察其前任所受的压力而学到这些教训；举例来说，阿尔及利亚的独立英雄、在任三年的统治者艾哈迈德·本·贝拉（Ahmad BenBella）对废黜他的胡阿里·邦迪内（Houari Boumdiene）来说可能很有教益。同样，处理类似威胁和风险的机制还可以从国外借鉴得来。
社会对国家的影响远超出国家统治者个人面临的困境。那些社会控制高度碎片化地分布在社会组织混合体中的社会，以及因此而拒绝进行社会动员（向心力）的国家领导者们，在他们的国家中形成了一种特殊的政治和行政风格（style）。我将要在本章讨论的这种政治风格，涉及领导者通过削弱任何可能危及他们任期的向心力从而“解决”他们面临的困境的各种尝试。这就是“生存政治”。
生存政治
生存政治包括了弱国家社会生活中最令人讨厌的一些方面。关于政治生活的这些方面的讨论往往被报纸，有时是一些印象论者所讨论，或者是用来讽刺那些不怎么受欢迎的政权。在其他环境下，这又是值得称颂的由大赦国际领导的情报政治活动的一部分，旨在从外界向受害者或潜在受害者施以援助之手。大部分学术文献则基本上没有对个别领导者或政权的控告。通过将生存政治置于社会对国家的影响，以及国家领导者面临的困境的背景中，我希望能够揭示出这种政治风格的社会根源。许多不同种类的行动都描述了生存政治的特征。
大洗牌
国家领导者手中掌握的任命和解除官员职务的权力，是用以阻止国家机构或国家支持的政党积聚起有威胁的权力的重要工具。大洗牌是国家领导者所采用的一套先发制人的行动，可以阻止在一些强力机构中建立起（对该机构的）忠诚。这些领导者经常更换国家的部长、武装部队的司令官、政党领袖和高级官僚，以阻止危险的权力中心之间相互结盟。在国家顶层，政治风格经常类似于一场令人头晕目眩的音乐喜剧。举个例子，1985年12月31日，执着但不成功地试图保持自己在海地的终身总统地位的杜瓦利埃（Jean-Claude Duvalier），将其内阁最重要的四个大臣解职，然后马上又将其任命为大使。在无数的其他例子中，同样的人在不同的重要职位上轮番出现。昨天还是武装部队的司令官，今天就成了内务部部长，明天则可能是驻美大使或者一个主要的国有企业的CEO。在其他一些例子中，官员们从政治舞台上彻底消失了。
1952年埃及革命之后的第一年起，埃及就开始了此类强制的精英循环。最大的威胁来自被纳赛尔置于各个国家机构权威位置上的军队将领。贝克尔仔细思考了对这些人员的大洗牌：
即使大清洗以其不是报复性的和明显地希望避免军队的骚乱和分化而引人注目，还是有很多这样的例子发生：许多持不同政见者被解职或者提升，离开可能会形成威胁的位置。在外交部门服务之后退休这一手法，往往被运用于缩减危险职务的任期。
1970年萨达特接任埃及总统时，作为副总统，他缺乏任何制度性的支持。他担任总统后印象最深的是：担任主要国家机构和阿拉伯社会主义联盟首脑的官员中，没有一个人“关心埃及的利益，除了保住权力之外什么都不关心，寻求个人利益，被仇恨和贪婪所驱使”。客气点说是这样的：机构首脑们对“埃及的利益”的理解不同于萨达特；他们的位置赋予了他们认识埃及利益的特殊视角。在纳赛尔死后不到一年，萨达特开始攻击那些威胁他的统治的所谓“邪恶的权力中心”，同时驱逐了六个内阁部长和三个政党首领。这些都发生在一个针对萨达特的阴谋被揭露之后。对大洗牌背后动力最有趣的理解或许是在1971年的政治危机中，那些忠于萨达特的官员们都被解职。
纳赛尔的女婿阿什拉夫·马尔万（Ashraf Marwan）给萨达特一些控告萨布里的磁带。在1978年之前，萨布里一直担任着萨达特的顾问一职，然后被解职。穆罕默德·萨迪克（Muhammed Sadiq）在1972年末被捕。马姆杜·萨利姆（Mamdah Salim）一开始担任了总理的职务，但1978年之后被赋予了一个荣誉性的顾问头衔。侯赛因·海卡尔（Hassanein Heikal）1974年被解除了al-Ahram的编辑职务。阿齐兹·西德齐（Aziz Sidqi）1978年后失去了公职。国会发言人哈菲兹·巴达维（Hafiz Badawi）因为赞同马拉印（Sayyid Mar'ai）而被贬。达克鲁里（Dakruri）、达尔维什（Darwish）、阿希尔（'Abdal-Akhir）和马哈茂德（Mahmud）都进了ASU纪律委员会，其中两人升任省长，两人进入内阁。在20世纪70年代末期他们都失踪了。阿尔扎耶特（'Abdal-Salarnal-Zayyat）幸免于难，成了一名议员，但也在1980年和1981年两次被短暂逮捕。革命领导委员会的侯赛因·沙法伊（Hussain Shafa'I）一度成为副总统，但很快在1975年被穆巴拉克取代。得以善终的是马哈茂德·法齐（Mahmud Fawzi），他得以荣休。萨义德·马尔万（Said Marwan）也保持了他的影响力，虽然在80年代初还是多少被边缘化了。
墨西哥的大洗牌始于革命之后最初几年。这一过程现在几乎已获得程序化的特征。强制性的精英循环随总统换届而以六年为周期发生，而非在一个总统任期之内发生。在更缺乏有序权力交接的国家中，这一方法有效地保证了国家机构不会建立起深厚的内部联系。“有时变革只涉及在某部分固定的人群之间的职务调换；官僚机构的首脑们调换部门，国有企业经理们互换位置。”每六年都能“见证大约18000名民选官员和25000个任命的职务的大换位”。这些数据都是十几年前估算出来的；毫无疑问，它们现在更高了。在执政党和官僚体系中，这些被解职的人大部分找到了新职务，但是在高层，很多人永久性地离开了公职。彼得·史密斯（Peter H.Smith）说：
因此有一个固定的精英循环，但不是在帕累托意义上的精英循环。在墨西哥，这一过程包括个体的快速轮换，但是这些个体基本上来自同一个阶级——中产阶级（及其组成部分）。精英循环不包含帕累托眼中的社会流动、开放的机会和吸纳下层阶级要素，这些都导致制度的稳定性。
在一届政府任期即将结束之际的墨西哥，为下一次洗牌而进行的准备活动开始变得狂热起来。格林德尔写道：“每个中层和高层的官僚都很清楚地知道，他现在的职位在下一次全国大选之后可能会有所改变；政客们都知道他们可能面临失业。”—位墨西哥官员说：“在这个国家任何人都不会有政治前途。这里不存在政治职业这类东西。一个人可能今天还手握大权，而明天却流落街头：他们解雇了他。”
这些发生在墨西哥、埃及和其他地方的大洗牌，核心问题存在于国家领导者在运用多种渠道进行政治动员，以此为制衡不断发展的权力中心的资源时所面临的困难之中。这些领导者为这场抢座位游戏所支付的代价是官僚机构中持续存在的混乱、为适应新环境而浪费的时间，以及官僚和政客们为他们下一个职务和未来的安全而做准备的当务之急。大洗牌并不是一次性的事件，也不是为敌人而准备的；它只是一种有意地削弱国家机构及其相关组织，以确保高级国家领导者职位的机制。行政领导充分地行使着其手中最显著的权力——任命和解除职位的权力——以保护自身。
不是基于功绩的任命（任人唯亲）
国家领导者手中的任命权不仅仅是将人们从一个职位上解职，然后突然让其再就职。任命权构成了庇护其忠诚的追随者（此处要强调“忠诚”二字）的最重要资源，这些追随者们被有选择地挑选出来担任职务，以阻止国家内部权力中心的发展。结果是许多第三世界国家都有大致相同的特征（对于其中少数几个，我们甚至可以去掉“大致”一词），显示了官僚化程度不足的“祖传”的政治体系的许多特征。
或许，此处运用的最普遍的方法是：任命那些对国家领导者十分忠诚的人担任高级职务。在印度、墨西哥、埃及、塞拉利昂，以及其他国家，那些掌握着任命权的人继续以血族关系为录用国家工作人员的重要标准。其他各种个人关系也很大程度上影响了国家机构的构成：老乡关系（某些时候甚至限于同一个镇子或者几个村子之内），相同的种族、部落或者宗派背景，同学或校友，等等。譬如说，在伊拉克，许多高官都来自同一个家族群体，阿尔布·纳西部落的比格特（Begat）宗族，尤其是来自西北小镇塔克力的那些人。
在那些社会结构限制了国家领导者制造向心力能力的国家，也就是那些强人们牢牢掌控着社会控制的国家，基于个人忠诚的任命成了削弱强大的离心力的手段之一。譬如说，革命后的墨西哥，高层精英们培育了一系列强化了的个人、政治和商业纽带。所有这些联结的基础都是布兰登堡（Brandenburg）称之为革命家族的成员。这些家族“由那些掌管墨西哥半个多世纪、为墨西哥制定政策路线、今天还有效把持着决策权力的人组成”。在最高层，大约20个人垄断了包括总统提名权在内的国家的最重要的任命权；另外的大约200人处于第二层级。他们的忠诚使得他们能接近国家和与其相关的政党PRI（制度革命党）中那些令人垂涎的职位。
在这两个层级之下，还有一小群官僚和政客，同样在拼命地营造效忠革命家族的关系。肯尼斯·约翰逊（Kenneth Johnson）描述了那些有“合法性”的人——那些革命家庭内部的人——和外部的人之间的鸿沟可能有多大。“合法性是墨西哥政治的一个被十分珍惜地保护着的特征——只有那些排外的大政治家族才享有特权的深奥的特征。”由于官僚体系内的任命和选举的提名往往是基于特殊的个人关系而非既定的功绩标准，低层级的官员们都试图通过成为上级的忠实追随者而和这些家庭联系起来。格林德尔发现，“政治和官场中的野心和不安全感都驱使人们寻求垂直的个人庇护，因为他们的政治前途取决于上面的某个人，而非政策、意识形态或政党忠诚”。这样的一个政治录用体系的总的影响是严重地限制了候选者的来源。只有那些有合适的条件——类似的阶级归属、地区背景，等等——的人才能成为被选择的对象；这些标准比技术能力更为重要。以使用忠诚的人作为对抗强大的离心力的手段，这一做法为墨西哥国家机构的能力敲响了丧钟。
埃及比其他社会更拘泥于基于个人忠诚的纽带，每个西拉（Shilla）——大约六个人的非正式群体，都能被清楚地确定其派别归属。大家都以在学校、大学、军队等时建立的友谊为基础，拉帮结派。埃及人谈及西拉时都将其视为家庭。在革命之前，军事学院是西拉形成的一个主要基地，其成员包含纳赛尔、萨达特、埃米尔，以及其他一些人。埃及的政治生活仍然基于西拉成员的任命。伊朗的达拉（dawrah）起着类似的作用，为德黑兰的正式政治行为制造了一个隐蔽的表层。和在墨西哥一样，埃及的国家领导者们也需要战胜两难困境——动员能力有限，但要提高动员能力则需要冒离心力增加的风险，而他们采取的对策是高度依赖个人间的忠诚。但这种个人忠诚关系不仅不能克服各个机构自身的特殊利益和观点，还导致人们含糊其辞，以免他人的下台牵涉到自己。
个人忠诚之外的另一个任命国家职务的基础是吸纳、拉拢那些可能在国家机构外建立有威胁的权力中心的人。汉森（Hansen）发现，在墨西哥顶层政治中存在吸纳拉拢问题，发现个人所得可能是非法的（如非法拥有土地），也可能是合法的（如合法的运输合同）。但在两种情况下，“达到墨西哥政治阶梯顶层的拉拢者和被拉拢者，普遍收取财务酬劳以解除后顾之忧”。
沃特伯里发现埃及存在类似现象，并补充说，国家领导者容许他们所吸纳拉拢来的人腐败，而这能成为政治控制的来源。
对于纳赛尔和萨达特等未能取得不容置疑的合法统治、对其同侪和下属信心不足的领导者而言，腐败是将潜在的对手和现有政权联姻的好办法。精英们被允许玩各种肮脏的游戏，但这些行为被记录下来，一旦他们在政治上不再可靠，领导者们将对他们采取法律措施。
“肮脏的游戏”未能提高埃及、墨西哥和其他地方的国家机构的有效性。吸纳拉拢能通过把当权者们的统治和各国家机构领导者们的个人利益所在联结在一起而降低各机构的离心力，但代价不菲，扭曲了社会控制赖以建立的游戏规则。在墨西哥，一个愤怒的观察者这样讽刺省级政府的低效乃至害处：
我们这个国家最大的问题是我们每四年就必须赶走一个富有的地方长官。而在致富的过程中，他为其亲戚朋友们打秋风同样付出了高昂成本，而他的下属们要保持安静也必须拿到足够的好处……什么时候才能让一个富人来当官啊！
除了个人忠诚和拉拢之外，另一种公共部门的非功绩任命是“种族议价”。这其实是基于群体认同的特殊种类的拉拢。辛西娅·恩骆伊（Cynthia Enloe）发现，国家领导者们通过基于种族的任命来分裂潜在的有威胁的权力集中，并通过“约束强者而非害怕或合法的服从”约束关键的群体。或许型塑1943年之后黎巴嫩政治的种族议价是最为正式的种族议价。认识到宗教认同是反对国家认同的力量之后，黎巴嫩领导者们在法国的监护下，达成了一个君子协议。该协议将从总统到议会席位、官僚职位等许多位置都按非功绩原则分配。
赞比亚总统肯尼斯·卡翁达（Kenneth Kaunda）在种族、部落和部门分割之间游刃有余。在基于种族标准认真挑选其内阁成员的同时，他经常训导国家官员和政客们，如果只是服务于基于种族认同的公众，必将带来冲突。罗伯特·莫尔特诺（Robert Molteno）在一篇文章的脚注中分析了卡翁达是如何构建其政府的：
班巴拉族的优势地位在1969年和1970年逐步被削弱了。1969年1月的总统新内阁中有两个东方人和一个来自西北的成员。8月份中央委员会被解散了。重组的委员会再次包含了东方人和西北的领袖。9月份副总统卡普韦普韦（Kapwepwe）被解除了其兼任的主要部长职务，同时任命了另外三个来自代表性相对不足的中部和西北省份的内阁成员。在1970年11月，总统挑选了说汤加语的迈因扎·乔纳（Mainza Chona）先生担任新的副总统。
当然，基于个人忠诚、拉拢和种族议价的任命仅构成国家机构非功绩录用的一小部分。譬如，英迪拉·甘地（Indira Gandhi）任命了一系列的部长和国会政党首领，而她的标准主要是新任职者不属于什么党派。她在20世纪70年代初期以新人物来替换那些根深蒂固且对她离心力很强的部长和政党老大们。这些新的部长和政党首脑都缺乏独立的社会控制的基础，而且在复杂的种姓制度和在国家、地区层面举足轻重的派系联盟政治中没有任何影响。然而，结果却令甘地女士大失所望，和其非功绩任命在其他地区造成的后果一样，这一举措摧毁了党和国家机构。弗兰克尔这样写道：
重建的党组织在推动社会转型方面甚至不如党在分裂之前来得更为有效……和其前辈相比，党内对权力的新的渴望，往往缺乏对社会主义的意识形态的认可和承诺。而在国家机构中，只有极少的人不是代表同一个社会经济集团。更为年轻、更缺乏经验的领导者们只能获得比其前任范围更窄、更少的民众支持……由于任期不确定且缺乏自主的组织基础，他们缺乏动员当地民众追随国家政策的能力。
在那些对国家或民族之外的其他组织忠诚度很高、国家的规则遭到强烈反对的地方，国家领导者们在任命官员时必须十分慎重。他们的目标并非建立一个有代表性的官僚体系或军队，使得国家机构中各种族群所占比例能反映社会的情况；亦非按照正式的组织原则来扩展国家的影响范围，而加强国家权威。各种职位的分配反映了特定群体的忠诚、其他群体的威胁，以及特定国家机构的重要性。国家领导者们往往将最为重要的、可能对自身构成威胁、运行社会控制的职务分配给那些最忠诚的人——也就是和自身有相同种族或部落背景的人。（快速找出最忠诚群体的办法之一就是看内政部部长和警察总长的背景是什么。）类似地，那些来自最不受信任的群体的人则往往被安置在那些边缘的、预算很少的部门。
沙乌尔·米莎尔（Shaul Mishal）叙述了约旦国王阿卜杜拉（Abdullah）任命许多巴勒斯坦精英担任农业部、经济部、教育部、发展部和外交部等关键职务的事情。这些任命都发生在1949年约旦河西岸及其巴勒斯坦人合并之后。阿卜杜拉认为巴勒斯坦人作为一个群体，其可信度远不如东岸的贝多因种族。即使在巴勒斯坦人之间，国王也重用了那些促进合并且“意图安抚或拉拢他的敌人”。然而，实际的权力中心并非巴勒斯坦人所控制的国家机构，而是首相办公室、内务部和军队（阿拉伯军团）；而在这些部门，贝多因部落的人占据了各个要职。米莎尔说：“在通过招录巴勒斯坦人以赋予军队一个国家性特征的同时，中央权威鼓励在关键职位和作战部门中保持忠诚（东岸的贝多因人）。”
基于个人忠诚、拉拢、种族议价和其他非功绩标准的任命制度限制了国家制订规制社会的各种规则的能力。沃特伯里在论及埃及西拉时提到，“从其本质上来说，西拉损害了意识形态和规划性的政治，并最大化为个人目标而运用群体影响力。”米莎尔同样发现，在约旦“公共服务部门中缺乏统一的雇用和解雇程序，这导致了约旦行政体系人事系统的脆弱”。这种任命制度减少了国家机构离心力，但也代价不菲，削弱了国家领导者们的社会转型和政治动员能力。国家的各项特权和历史上的世袭王朝一样，受到了许多的限制。但是，这些限制却发生在国土面积增大、国家机构的复杂性不断深入地渗入社会各个领域这样一个背景之下。
卑鄙行径
或许生存政治的所有策略都没有“卑鄙行径”这样臭名昭著。这些由高级领导者们不时发明的伎俩，包括了非法拘禁和放逐、神秘失踪、严刑拷打，以及死刑。这些措施和其他生存政治策略的区别在于：国家领导者们违反了这些可作为制度化国家社会控制的基础的法律法规。卑鄙行为包括非法或快速地修改法律以更换国家领导人，预防竞争性权力中心的出现，以及削弱和摧毁那些早就强大得足以威胁国家领导者的特权的国家机构中的群体。也就是马科斯（Marcos）总统时期菲律宾人所说的“枪杆子、暴徒和金子”。我还将谈到，他们还运用类似的手段对待非政府人士。在很多时候，因为国家官员和非政府人士之间要么形成了重要的联盟，或者被认为形成了联盟，而很难区分被摧毁的是国家的还是非国家的权力中心。
虽然卑鄙行径可能是最难以记录的，但它是生存政治中运用最为广泛的手段；十几年前大赦国际（Amnesty International）、美国国务院和少数几个人权组织开始记录此类事件。在许多方面，卑鄙行径都是领导者们自我削弱的悖论的最为明显的形式。卑鄙行径意味着领导者们自己对国家的公开的或潜在的游戏规则、法律和惯例的破坏。
印度总理英迪拉·甘地在1975年6月25日晚前后进行了人员任命的操纵，为我们提供了理解领导者对正在崛起的权力中心的恐惧和失去运用法律消灭它们的能力的恐惧所需的洞察力。在这一决定性的夜晚前一年，煽动已经在印度稳定地增长，当中只是被独立后30年来首次发生的一个内阁成员遇刺打断。反对党能力都得到了增强，并开始更多地采用直接动员民众的方式，而非传统的议会斗争，来表达不满。对甘地女士形成最大威胁的是围绕在贾亚普拉卡什·纳拉扬（Jayaprakash Narayan）周围、不断增强的反对派的联盟，也就是所谓的“J.P运动”。作为印度一个近乎神秘的人物，纳拉扬是一个民族英雄，他放弃了政治，投身为穷人争取福利的工作。在某种意义上，他现在更代表着圣雄甘地的形象。随着“J.P运动”的发展，纳拉扬似乎开始将印度正在增长的动荡引向“永久的人民权力的制度”。
贾亚普拉卡什·纳拉扬（Jayaprakash Narayan），印度政治活动家，被誉为洛克纳亚克（人民领袖）。生于比哈尔邦，早年积极参加圣雄甘地领导的非暴力不合作运动。1922年去美国求学，受到马克思主义的影响。[图源：baidu.com]
这些似乎都不足以引起总理的恐惧。她长期的政治对手，莫拉尔吉·德赛（Morarji Desai），也卷入了一个旨在反对她的统治的绝食自杀抗议（“fast unto death”）。当纳拉扬和德赛联合起来时，她面临的形势就显得令人沮丧了。致命的一击是1975年6月12日下发的法院裁决——甘地女士在1971年选举中犯有舞弊行为。她的支持者们集会支持她，并喊出生动的口号：“英迪拉就是印度，印度就是英迪拉。”但是无可置疑的是，一个新的权力中心正在成长，甚至在一些国家机构中占据了重要的根据地。
几天之前，甘地女士就已经开始部署亲信来对付反对派的威胁。她任命亲信担任内务部和情报部门的关键职务。她希望她的下属在她改变其职务的时候不反对她乃至毫不犹豫。6月25日，在甘地女士的提议下，印度总统宣布进入紧急戒严状态。在召集议会之前，安全部队已经逮捕了纳拉扬、德赛和一些包括竞选成功的官员在内的政治官员。紧急戒严有效地剥夺了甘地女士的对手们求助于法律的可能。公民们无法通过法院来挑战甘地女士及其下属们的行动。她还通过总统签署了许多法令，包括无需指控和听证就能逮捕其政治对手并最多可拘留两年。通过无视法律和快速行动，印度总理成功地打压了她的议会反对派以及本党内同情反对派的官员。
卑鄙行径和包括大洗牌、任人唯亲在内的其他生存政治的工具，都显示了对国家机构的不信任。最为明显的就是他们运用卑鄙行径，不再信任法律制度本身，至少是他们在诉诸法律之前先使用各种卑鄙行径，作为特殊手段来对付对手。他们对国家机构的不信任甚至超越了对法律制度的不信任，还包含了对那些可能通过政治动员而获得足够的支持以对抗离心势力的机构。生存政治严重地限制了这些机构的特权。国家领导人们远离了有效执行政策意义上的行政的理性模式。国家成为由吸纳大量工作人员的国家机构构成的迷宫，但是国家领导人的政治生存目标压倒了取得有效率的行政管理这一目标。执行社会政策的能力也相应地大打折扣。尤金·巴尔达赫（Eugene Bardach）指出，要做成一件事情（任何一个政策），国家必须聚集各种机器。但是在生存政治之下，国家领导人们有效地将扳手扔进了运转的机器之中。
如果运用得当，那么生存政治能延长政权和某个领袖的生命。即使在缺乏亨廷顿称之为稳定所必需的前提的制度化的情况下，也能实现政治稳定。事实上，正如我们看到的那样，让政治领导人们不受约束可能会导致国家机构的全面弱化，也就是去制度化。政治机构中缺乏保障的职务、对在机构内建立联系纽带（和增强凝聚力）的不鼓励乃至惩罚，以及任人唯亲而非任入唯贤，所有这些都导致了无法形成一个国家内部的官僚阶级。虽然很多研究都指出，第三世界的许多国家都形成了这样的一个阶级，但是我还是非常怀疑，在生存政治的环境中，官僚间的业务联系、共同利益和类似的观点和立场是很难形成的。政权的稳定和某个统治者的任期可能是镇压的结果，而非制度化的产物。
（美）塞缪尔·P·亨延顿所著《变化社会中的政治秩序》封面，译者为王冠华、刘为，上海人民出版社。[图源：book.douban.com]
在回顾关于政治的阴暗面文献之后，我们可以尝试得出一个结论：成功地取代强人并建立国家优势地位的第三世界国家的领导者们是纯粹的（pure），而未能取得这些目标的人则是愤世嫉俗者以及善于操纵他人者。然而，身处生存政治之中并不意味着领导者们没有任何想运用国家推动社会变革的想法。相反，他们深陷一个权力的两难困境：在缺乏相应的政治动员能力的情况下，加强国家机构的权力是带有很大风险的。这种风险使得领导者们优先考虑自身安全而非推动社会变迁。如果推动者自身难保，那么任何政策议程都是毫无意义的。政治生存这一占据国家领导者关注核心的问题，正是推动和取得任何长期社会变迁的前提条件。推动社会变迁的项目可能还是公共话题中的花言巧语，乃至政策声明和立法对象，然而顶层的生存政治却使得国家机构无力推行这些项目。
国家领导者与社会的权力中心：国家与资本
虽然国家领导者为政治生存采取的各种行动削弱了国家机构，但这些行动是有界限的。毕竟国家机构需要提供各种基本的服务，以及征集税收、维护治安。尤其是在安全领域，减轻离心力的逻辑是不合常理的，会使得领导者无力对付来自国内外的武力威胁。国家领导者不得不采取十分精巧的手段来控制机构，以使得这些机构在不威胁领导者的同时，保持足够的能力来执行国家及领导者生存所必需的任务。
国家领导者面临的另一些棘手问题涉及国家机构之外的权力中心。这些权力中心，都有自己独立的动员能力和自身的社会需要何种规则的看法，对国家机构造成了同样的威胁。当那些权力中心能力覆盖范围有限且规模较小的时候，正如那些城市贫民区或乡村中由农村强人所控制的权力中心一样，对领导者职位的直接威胁较少。地方强人所掌握的资源阻碍了国家领导者建立起国家自身的动员能力，但任何一个强人单独对领导者职位形成的威胁却是可以忽略不计的。这一社会控制的碎片化困惑着寻求动员民众的国家领导者，却也发挥着有利于维护社会稳定功能——阻止社会构架（frameworks）、私人纽带和共同的认同的发展，以免其成为强大的社会阶级的基础并挑战国家的权威。一个社会中存在的无数套规则使得一个广泛的集体共同使命感无法形成；对社会的这些部分而言，至少阶级分析法看起来是用错地方了。
然而，情况也可能是截然不同的，因为社会组织的影响范围可能大于那些地方强人。弱国家的领导者们像害怕强大的国家机构那样，害怕社会组织或那些危险地正在变大的组织的独立的动员能力。但他们还是需要这些群体——甚至是可能成为强大社会阶级的大的资本持有者——提供的服务。下文我们列举了三种应付此类来自社会权力中心的威胁的方法。
将生存政治扩展到国家之外
在对付国家机构之外的人的时候，领导者往往会采取一些对付国家机构时所采取的生存政治的措施。当然，此时领导者缺乏对社会组织的任命权；因此大洗牌和不是基于功绩的任命这两种方法都不能使用。然而统治者们还是无数次地运用了卑鄙的手法来对付社会组织。国家领导者给学生政治运动积极分子、商人、政党领袖和其他人判处死刑的做法，从南美扩展到中美洲，再到遥远的印度尼西亚和菲律宾。
在墨西哥，关于对待记者、学生、劳工领袖、农民领袖以及其他人的各种非法行为的报道充斥了各种媒体。约翰逊分析道：墨西哥政府“在处理冲突时更喜欢法律之外的做法而非法律方法。因为让自己作为被告坐在法庭上意味着官员形象脆弱的一面”。在谈及一个被警察非法逮捕的记者时，墨西哥政府简单地解释说“不希望他在法庭里替自己辩护”。墨西哥的一流学者巴勃罗·冈萨雷斯·卡萨诺瓦（Pablo González Casanova）这样解释墨西哥的社会组织所面临的取胜无望的局面：“乞求和顺从都没有用，而抗议和组织则一向都是通往囚禁、放逐甚至死亡的道路。”
墨西哥是一个强国家的神话，部分起因于对其国家一社会关系的错误理解。毫无疑问，墨西哥的国家远比美国更多地支配了组织化的社会利益。然而，这种支配却更多地来自对其国家组织之外的集中制订规则能力的摧毁，而非国家对规则制订职能的垄断。结果则是社会控制碎片化地分布在无数（被家族和其他强人所控制的）小型社会组织之中，而国家自身的社会控制则十分有限。我将在第七章详细讨论：墨西哥的国家甚至很难将其在墨西哥城制订出来的享有高度优先权的政策在地方上实施。
在塞拉利昂，卑鄙的手法也被用于对付大型的、对国家有威胁的社会组织。举例来说，1981年，当塞拉利昂工会发起了两次短暂的全国性罢工之后，西亚卡·史蒂文斯总统开始同它对抗。他启用了非常时期权力——这种权力便于他采用各种卑鄙手法，逮捕了179名劳工领袖和记者。安全部队在未加指控的情况下将他们拘留了一个月。
然而，和国家机构一样，领导者们同样面临在何种程度上拉平（level）社会的限制。大企业生产能从国际市场带来巨额利润的商品，其他组织则提供通讯系统、受训练的人员以及其他重要的社会产品。单单来自国际和跨国行动者的需求，如支付债务和生产对国家十分重要的产品，都使得国家领导者无法随意地削弱社会中所有的权力中心。
限制同样也来自国内。国家领导者们将国家机构纳入生存政治范围，意味着国家机构为民众提供生存策略的一些重要因素的能力受到了严重限制。如果要维持社会稳定，那么，其他社会组织必须提供这些策略。在多数地区，国家领导者们选择了由地方强人领导的小型社会组织，由它们来提供此类生存策略，因为它们对政治稳定的威胁最小。资本问题则引起了国家领导者的特别困惑。生产对于创造生存策略十分关键，而生产中的规模经济则要求建立大型的、强大的社会组织，尤其是在制造业中。因此，弱国家的领导者们在寻求其缺乏动员能力的慢性病的处方时，卑鄙的手法因受诸多限制而容易失效。
将社会组织转化为国家机构
在那些卑鄙手法或无条件的取缔（outright bans）风险过大而不能采用或限制过多的情况下，弱国家的领导者们是如何对待大型社会组织的威胁的呢？自身动员能力有限的国家领导者是如何支配那些能为国家提供税收、组成部分民众的生存策略的、发挥重要作用的大型社会组织的呢？一个方法是将这些组织或其功能纳入国家机构自身或和国家联合的机构。国家社会主义——有时候称为国家资本主义——部分起源于国家领导者消除国家机构外的主要社会权力中心的企图。许多有社会主义信仰的领导者都认为他们能通过工业国有化来消灭资本造成的可怕的社会控制及其危险的游戏规则，他们能通过一次突然袭击消灭一个可怕的社会阶级，或将其扼杀在襁褓之中。
在埃及，纳赛尔和自由党的官员们将埃及的制造业部门的生产和投资决策权从城市资产阶级成员手中转移到国家的决策者手中。经过了一场从1961年到1963年的国有化浪潮，国家拥有并经营了所有大型企业。农业之外的国有资产价值5亿埃及镑。
纳赛尔对缺乏他自身动员能力的私人资本的担心是不无道理的。一个军队和商人的联盟1961年在叙利亚发动了一场政变，终结了纳赛尔极为看重的同叙利亚的联盟。报告同样揭示了一些埃及商人正在接近军队领导人埃米尔，以采取反对纳赛尔本人的行动。沃特伯里这样论述国有化背后的动机：
纳赛尔是一个强烈地意识到他的政权和控制的潜在威胁的领导人。他一旦预见到这些威胁（真实的或是想象的），就会先下手为强，加以制止。他明确地接受这么一个观点：至少在政治中，最好的防守就是进攻。或许他持有一个零和的权力斗争观，认为他的可能的对手的每一个资源和权力基础的减少都意味着他自身力量的加强。截断私人部门的源头之水将会通过将经济控制权归于国家，而直接地等量提升国家能力。
在私人企业转变为国有企业的同时，纳赛尔发现许多旧问题以新的面目出现了。这些新的国家机构不会像其他国家机构一样产生离心力么？纳赛尔必须应对他的政权面临的一对孪生问题：其一，确保足够的、不断增长的产出，至少使得现有的生存策略能够始终有效，并将国际投资者置于控制范围之内；其二，防止在国家内部发展出威胁性的权力中心。为此，他研究了他所信任的诡计组合，为自己装备了各种控制的手段，虽然这无助于增强他的动员能力。他再次严重依赖他的任命权，试图通过行使任命权，在他对工业生产的需要和他对国有化工业中权力集中的担心之间取得平衡。
在任命新的工业管理者的时候，他必须面对那个“经典的又红又专问题”：在保证忠诚的同时确保效率。工程师们占据了新管理者名单的最好部分，然而“在任命过程中，忠诚是和效率同样重要的因素”。由于他不能同时满足自己的两个目标，纳赛尔曾一度倾向于威胁他的企业管理者们不许建立自己的权力中心。1967年ASU的萨布里的攻击中这么说道：“然而，事实上那些手握国有企业和公共部门企业的管理者们中多数都在以各种方法中饱私囊，同时努力使自己尽可能地呆在那个位置上。”但是，当管理者们害怕导致工业产量下降时，纳赛尔马上站到了他们一边，并采取措施，推动国有工业部门经营权的下放。
生产的下降引起了对政权的其他各种威胁和限制，其中多数来自境外。由于工业部门停滞不前，埃及的经济状况在20世纪60年代每况愈下。一系列的国际债务危机随之而至，在1965年达到顶点，来自外部——尤其是国际货币基金组织和苏联——的国际兑换的压力尤为严重。在国内，人均收入直线下降，危及旧有的生存策略。纳赛尔随之又毫不犹豫地将他对新的权力中心的担忧抛诸脑后，采取有利于提高国有企业管理效率的各种措施。
但最终，纳赛尔对管理者们建立自己独立的权力基地的担心战胜了他对效率和提高产量的渴求。他这次的担心同样也是不无道理的，他采取了一系列阻碍埃及工业化的行动。“公共部门的管理者们能运用他们对生产工具的控制来巩固其已有的控制权，建立自己的独立王国，或者增加自己的权力。”纳赛尔通过一系列措施削弱了他们的权威。首先在国有企业之上建立了多个机构：高等监督委员会、中央审计局、中央行政组织局、司法部、计划部，以及最高控制委员会。
然后他在每个企业内部增加层级，以限制管理者。ASU的督察委员会直接和间接地监视着管理者们。而在1967年，纳赛尔开始害怕ASU日益增长的控制权及其开始明显显示出来的离心倾向，他又增加了监督者来监视监督者。最终，每个企业除ASU委员会之外，都还有一个工会、一个劳资联合咨询委员会、一个董事会。“所有这四个组织都是对管理者们基本的限制，”贝克尔说，“相互竞争阻止了其中任何一方在制度框架内占据太强大的地位，但埃及却为纳赛尔的政治胜利付出了很高的经济成本。”对纳赛尔来说，将有威胁的权力中心吸纳入国家组织的政策使得他不仅能更密切地监视，还有了限制独立权力中心的成长的能力。他为此付出的代价是埃及从脱离殖民统治到他死之前整个时期里不尽如人意的经济表现。
在墨西哥，采取了不同寻常的手段以控制危险的社会组织。领导者们努力将这些潜在的权力中心吸纳进执政的政党PRI而非国家机构之中。当然也存在一些例外，譬如将石油工业国有化并将其改造为国有的Pemex公司。但是总的来说，墨西哥领导者们抑制自主社会力量发展的主要做法还是将其吸纳入PRI。
1937年，拉扎罗·卡德拉斯（Lázaro Cardénas）总统在党内建立了部门制度，将四个社会群体——农民、工人、军队和所谓的公关部门——组织了起来。几年后，党将军队部门除去了，但是继续保留了其余三个部门，代表三个社会群体的利益。
这个系统内关于农民的部门很有意思。虽然在很多地方，墨西哥的农民在革命中都扮演了关键角色，但是他们独立性很强的目标却使得革命领导人头疼。同样，在革命前和革命期间不断被削弱的旧式社会控制，使得农民们可以接触到基础更为广泛的社会组织。农民的这种团结直接威胁到了革命的城市领导者们建立自身在国家中地位的努力。
对付来自具有广泛且独立的基础的农民的办法包含两个方面。首先，通过鼓励农民和那些影响范围有限的酋长们妥协而将社会控制碎片化。其次，通过政党控制的社会组织。通过国家农场联盟而将农民纳入了党的体系，这成功地使得农民们在半个世纪内无法有效地组织起来并获得显著的社会控制能力。因此虽然农民们比其他群体遭受的苦难更多，但是一直没有成为不稳定的根源。“从20世纪30年代卡德拉斯总统时期开始，”格林德尔写道，“墨西哥的农民从未向政治体系提出过任何持续的独立的要求。”这种严格控制使得卡洛斯·查维拉（Carlos Chavira）在其小说《墨西哥的另一面》中写道：“为什么我们的政党（更像由政府伪装成的政党）在选举中作为唯一政党出现，不仅腐化并使得任何自决的行为都失效，而且本身还否决了民主呢？”一个墨西哥官僚向农民保证说他不会尝试组织他们。“我们从不尝试讨论任何关于‘组织’的事情，这也是政府所禁止的事。你可以讲任何你想讲的话，也可以写任何你想写的东西，你甚至可以尽管批评而不受惩罚。但是如果你想组织什么人的话，那么他们将处置你。这个政府可以容忍除了组织之外的一切。”
然而，墨西哥人对付社会中出现的独立的权力中心的办法也存在一些问题。最突出的问题就是如何处理那些手中掌握资本的人。在20世纪30年代初期世界经济大衰退的时候，面临严重的出口困难和经济困难的时候，墨西哥领导人选择了快速工业化的政策。墨西哥领导人愿意接受在国家机构之外建立一些权力中心的风险，他们通过高关税保护的进口替代政策来推进工业化。“二战”期间，当世界市场的需求提高的时候，这些政策的后果就显现出来了。虽然这时候党的部门系统已经建立，许多在40年代涌现的有势力的工业阶级根本没有成为党员，更不用提加入各部门联盟了。
简而言之，墨西哥的国家领导人们运用吸纳入党的方法来限制农民、工人和其他群体的独立基础的成长。然而，当这种拉拢政策威胁到经济增长和效率的时候，卡德拉斯总统选择了允许新的工业和农用工业在党和国家机构之外发展的政策。这时候，问题就变成了面临自身的动员能力不足，国家领导人允许乃至推动了集中掌握大量社会控制的大的权力中心的出现。20世纪60年代，埃及人也将经济增长让步于生存政治。墨西哥通过工业化在40多年内维持了快速的经济增长，但随之却屈服于纳赛尔式的多工业的监督和控制。那么，墨西哥领导人们阻止大型组织及其社会控制威胁他们的特权和地位的努力，又意味着什么呢？
与资本妥协
国家领导人在对付高度集中的资本时所处的尴尬的位置使得我们能很好地理解令人绝望的、经常变动的资本政策：对待外资时而热情时而冷漠；时而对私人资本开放，时而依赖国有企业；时而放权给国有企业管理人员，时而加强对他们的控制。从进口替代到出口导向，或者从国家社会主义到鼓励私人投资政策的变化，并不是简单地基于经济考虑，而更多地是基于缓解弱国家的领导者们所面临的难题：一方面害怕在缺乏政治动员能力的情况下国家机构内外形成社会控制的高度集中；另一方面则是害怕如果损害经济效率和活力，则会导致国际压力和国内的不满。
像墨西哥那样强调经济效率高于社会控制的国家领导人，需要找到一个方法来对付新的权力中心，使其不对自身产生威胁。最明显的做法就是国家领导人通过一些有利于大资本而不利于小资本的歧视性政策来拉拢大资本。统治者们运用各种手段，包括给予特权、歧视性税收政策、授予国家公职、关税、收入转移支付政策、发放许可证、政府支出等，让这些权力中心的领导者们确信他们的利益是依附于这个政权及其领导者的长期存在之上的。
在墨西哥，许多兴起于30年代和40年代的工业家都加入了全国制造业联盟。该联盟很快成为了国家的伙伴，影响国家政策并为其成员获得特殊待遇。其他各种商人和工业家的联盟也相继成为国家的合作者。按照汉森的说法：
各种商业联盟和政府间的互动现在已经制度化并持续化了。联盟们经常以立法建议的形式提出其要求；或者他们在政府征询意见的情况下以提出修正案的方式表达意见。其代表们现在担任各种公共部门的管制和咨询委员会的职务。
国家和资本间多样的联系纽带是一个需要专门研究的课题，本书并不试图建立一个完整的国家一资本关系的类型学。除了国家领导者和私人资本的联系之外，相关的外国资本和相当独立的国有企业管理者和国家的关系也需要认真研究。更为重要的是，国家领导者们所具有的有限选择很大程度上源于碎片化社会控制带来的政治脆弱性。与资本的妥协显示了国家统治者们如何试图在推动经济高速增长的同时保证大型社会组织的领导者不威胁政治稳定。
平衡政治稳定和经济增长的艺术对于那些能通过提取自然资源而轻易生产财富（譬如开采煤矿或者石油）的国家的领导者们而言要显得轻松很多。在这种情况下，国家领导者们能通过各种租金获得足够的税收维持各种妥协，并支付国家机构的各种开支。在其他国家，包括埃及、印度乃至墨西哥和塞拉利昂（那里石油和钻石减轻了负担）这些非食利国家，国家领导者们必须建立复杂的机构。这一方面有效提高了生产并增加了税收，但另一方面却加大了这些动员能力有限的统治者的政治风险。
作为权术家与计谋家的国家领导者
我在本章中强调了两个主要的问题：为何即使国家领导者支配了许多资源和机构，他们还是不能创建一个强国家？政治上的脆弱会产生什么影响？答案集中在国家领导者面临的两难困境上。面对持久的碎片化的社会控制，他们自身的弱点把他们引向了一条不允许在国家机构中创建复杂组织，从而阻碍国家提升自身能力的政治模式和政策——生存政治。统治者们运用同样的政治模式和政策来阻止在国家机构之外大规模地集中社会控制。在那些政权生存所必需的复杂组织，如军队和企业中，国家领导者在牢牢控制而削弱机构的效率，以及通过妥协放松控制的差别性国家政策之间变动。他们还试图通过让一个机构反对另一个机构，来取得权力平衡。
许多国家领导者都为自身开拓了操纵国有企业、地方资本和跨国公司之间平衡和妥协的余地。通过有效地运用预算和其他特权，能使那些控制资本的人必须依靠现有政权、取悦领导者以确保自身的优势地位。在萨达特的埃及，国家和服务于外国资本的地方企业紧密地联系在了一起，以至于模糊了二者的界限。然而，我们不能错误地将国家领导者的此类策略和取得规则制订权乃至有效的国家自主性相等同。只要社会控制的碎片化继续存在，阻碍国家领导者形成有效的大众政治动员，那么，统治者只能成为权术家和计谋家；他们在运用国家资源来强化旧有的财富和权力分布时，必须在权力中心之间建立和重新建立联盟。这种机制可能有时会促进经济增长，却无助于创建一个更有能力的自主性国家。
〇本文节选自《强社会与弱国家：第三世界的国家社会关系及国家能力》（第六章），米格代尔著，张长东等译，南京：江苏人民出版社，2021年6月出版。为阅读及排版便利，本文删去了注释与参考文献，敬请有需要的读者参考原文。
〇封面为纳赛尔时期的埃及。[图源：Wikipedia]
〇编辑 / 排版：玖玖 猫股
〇审核：窗宜 衔蝉